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一、背景

1.1 河長制來源及其發展

“河長制”由江蘇省無錫市首創。它是在太湖藍藻暴發后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措，所針對的是無錫市水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業違法排污、農業面源污染嚴重等現象。
2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》。這份文件的出臺，被認為是無錫推行“河長制”的起源。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的“河長”，真正把各項治污措施落實到位。
2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創的“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”，并印發了《關于加強全省河道管理“河長制”工作意見的通知》（蘇政辦發【2012】166號）。

自江蘇后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南也開始全境推行“河長制”，另有至少16個省區市部分實行“河長制”。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實?！兑庖姟诽岢?，到2018年底前全面建立河長制。

2016年12月14日，水利部、環境保護部制定了《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》。

2017年2月，水利部印發《水利部全面推行河長制工作督導檢查制度》，明確將分批次對各地全面推行河長制工作情況開展督導檢查，確保2018年年底前全面建立河長制。

1.2河長制出臺的意義

嚴峻的水環境問題是倒逼水環境監管體制改革的現實基礎。“河長制”的設立結合了中國的國情，讓水環境保護法律法規規定的職責和要求運轉起來。從治水關系上講，實行“河長制”并不是改變“九龍治水”的格局，而是更加有效地促進協調多部門來治水。從這個意義上說，“河長制”實際上是構建了一根紐帶，搭建了一個平臺，當在“九龍治水”過程中出現部門之間的分歧和矛盾時，可以通過“河長制”平臺來予以協調。地方黨政一把手擔任河長或者總河長，有利于調動行政資源，對不認真履責的人追究責任，有利于讓急需解決的環境問題在最短的時間內得到有效解決。

二、任務及目標

根據《關于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號）的要求，各?。▍^、市）要抓緊制定出臺工作方案，并指導、督促所轄市、縣出臺工作方案。其中，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等已在全?。ㄊ校┓秶鷥葘嵤┖娱L制的地區，要盡快按《意見》要求修（制）訂工作方案，2017年6月底前出臺省級工作方案，力爭2017年年底前制定出臺相關制度及考核辦法，全面建立河長制。其他?。▍^、市）要在2017年年底前出臺省級工作方案，力爭2018年6月底前制定出臺相關制度及考核辦法，全面建立河長制。到2020年，水功能區水質達標率達到85%以上，主要河流實現“水清、河暢、岸綠、景美”。

三、基本做法（以無錫市為例）

①黨委、政府作出決定

2008年9月3日無錫市出臺了《中共無錫市委、無錫市人民政府關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》（錫委發〔2008〕55號）。

②建立機構，加強領導

無錫市成立了“河長制”管理工作領導小組，由市委書記、市長擔任組長。各區（縣）也成立了相應的“河長制”管理領導小組。無錫市同時成立了市、區、鎮三級“河長制”辦公室，市“河長辦”明確由市水利局牽頭負責。

③明確“河長”，全面負責

無錫市要求對市域范圍內的所有河（湖、庫、蕩、氿）都要明確“河長”負責，“河長制”管理范圍涉及全市3條省級河道、25條市級河道、84條縣區級河道、703條鎮級河道。對于村（社居）委范圍內的小河道、“斷頭浜”等一并納入河長制管理，由所在鎮（街道）和村（社居）委全面負責。據已核實的資料統計，無錫市實施“河長制”管理的河道總數已達到1280多條。

④社會監督，形成合力

無錫市濱湖區在每條河道、每個家塘邊都樹立了統一、規范的“長效管理責任牌”，明確河道（家塘）的名稱、長度（面積）、保潔員姓名、保潔標準和監督電話，全區共樹立責任牌663塊。同時，這個區還聘請130多名當地的老黨員、老隊長或有威望的老同志擔任河道保潔義務監督員和宣傳員，進一步加大了“河長制”的社會監督力度和河道保潔的宣傳監督力度。

⑤制定辦法，組織考核

無錫市市委辦公室文件發出了《市委辦公室市政府辦公室關于印發淮安市“河長制”管理考評辦法（試行）的通知》（淮辦發〔2009〕53號），該辦法對“河長制”管理的考評內容、考評對象與范圍、考評組織、考評方式及獎懲辦法等都作出了比較具體的規定。制定了《濱湖區“河長制”河道達標驗收辦法》（錫濱委辦發〔2008〕100號）、《濱湖區排污口封堵驗收辦法》（錫濱委辦發〔2008〕71號）等考評意見，形成了規范的考核驗收機制。

四、部分地區河長制工作開展特色

4.1 江蘇省

江蘇實施“河長制”管理保證金制度，在無錫市惠山區，每個“河長”要按每條河道個人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳“河長制”管理保證金專戶。根據“河長制”管理最終考核結果，以“水質好轉、水質維持現狀、水質惡化”等綜合指數作為評判標準，水質好轉且達到治理要求的，全額返還保證金并按繳納保證金額度的100％進行獎勵；水質不惡化且維持現狀的，全額返還保證金；水質惡化的，全額扣除保證金。

4.2 廣州

廣州市于2016年下發了《廣州市河長制考核辦法》，對市、區、街鎮、村居每一級“河長”的職責進行了明確，將日?？己?、年中考核和年度考核貫穿在整個治水工作之中。在河涌治理和保護方面，每一項具體工作，如不接電話、督辦不力、交辦工作不落實等，都將換算成分值，得分在60分以下的，將被上級部門領導約談。其中河涌邊設置“河長”公示牌是考核的重要內容，個別“河長”公示牌有信息錯漏、更新不及時等現象也會扣分。

圖1 廣州市獵德涌公示牌

4.3 天津

天津的“河長”考核辦法是對河道截污治污、水質和水面環境、堤岸綠化、長效管理機制四方面進行考核，按照“月考”成績由市水務局進行排名，不僅要定期向媒體“曬成績單”，還“以獎代補”，按成績分檔給予補貼。各區考核分數排名將被公示，排名后三位的“河長”將被約談。

4.4 紹興

紹興還涌現出一批“民間河長”，其中有黨員河長、企業河長，還有鄉賢河長、村嫂河長，“企業河長”的稱謂來源于愛護環境的企業，紹興企業為治水捐款已超過3.4億元，還當起了“五水共治”的“養護者”和“管理者”。新昌縣小將鎮商會34家企業共捐贈護河資金77.5萬元，認養河道80多公里；116家會員企業認養河道31條，總長約170公里。

4.5 無錫

無錫市委、市政府于2007年12月5日印發了市委組織部《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，規定“對環境污染治理不力，沒有完成節能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”。

五、總結（來源；國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文）

河長如果認真履職，可以促進流域和湖泊的水污染治理。河長如果不認真履職，河長制的設立會形同虛設，和現有立法規定的監管體制沒有兩樣，水污染問題仍然難以得到解決。為此，需要設立監督制約機制，如考核、督察、督查等，以及相應的獎懲機制。中央在生態文明體制改革設計時，針對地方主要的黨政領導設計了自然資源資產負債表、領導干部離任審計制度和領導干部生態環境損害責任終身追究制度。

關于考核，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了 《生態文明建設目標評價考核辦法》，每年評價一次，每五年考核一次。無論是評價、考核發現的水質變差問題，還是現實中發現的水污染事件，都要按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法 （試行）》的規定來追究地方黨政領導的責任。正因為如此，由各級黨政主要負責人擔任“河長制”，一級一級地擔起統帥的責，效果比目前純粹依靠法律和規劃應當好一些。

此外，要治理好水環境，使河流清澈，必須配套性地加強水利設施建設，加強農村垃圾分類收集，推進農村生活污水處理，從源頭系統性地解決問題。這些工作的加強，需要一個比較長的過程。因此，公眾想要通過河長制使水質得到明顯的提升，也需要一定的耐心。